PAPER 1 GOBERNABILIDAD ELECTRÓNICA LOCAL

GOBERNABILIDAD ELECTRÓNICA LOCAL
Módulo 1: Administración electrónica local
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Módulo 1: Administración electrónica local
1.1 Introducción: La adaptación de la Administración Pública al nuevo
entorno de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) 3
1.1.1 La relación entre la Administración y el ciudadano: la
Administración receptiva 8
1.1.2 Modernización de la Administración y las TIC: la necesidad de la
reingeniería de procesos y la transformación de las estructuras 11
1.1.3 El impacto del uso intensivo de las TIC y el personal de la
Administración Pública: impactos en las políticas de recursos
humanos, en la cultura y cambio organizativo 12
1.2 Elementos básicos de Administración “on line” 13
1.2.1 Sistemas de información, tramitación, transacción e integración
de servicios 15
1.2.2 Sistemas de acreditación y firma electrónica 18
1.3 Análisis de experiencias de Administración “on line” 20
1.3.1 Referentes de Administración electrónica en el contexto
internacional 21
1.3.2 Un estudio de caso de Administración electrónica a escala local:
la “Administració Oberta” de Cataluña 26
1.3.3 Reflexiones finales sobre la Administración electrónica 31
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1.1 Introducción: La adaptación de la Administración Pública al nuevo entorno de las
tecnologías de la información y la comunicación (TIC)
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1.1. Introducción: La adaptación de la Administración Pública al nuevo
entorno de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC)
El término Sociedad de la Información (SI) caracteriza un conjunto de referencias y visiones
sobre el desarrollo futuro de nuestras sociedades y sus economías, donde el peso del
conocimiento y el tratamiento digital de la información está implicando la aparición de
profundos cambios en las formas de trabajo y de vida. En este apartado nos introducimos en el
estudio del impacto que la SI presenta sobre las dinámicas de intervención pública, y más
concretamente sobre las formas de actuación de la Administración Pública. Además de analizar
cuales son las iniciativas que en este sector se están desarrollando a día de hoy, nos
preguntamos sobre las nuevas oportunidades y los retos que ofrecen el uso intensivo de las
nuevas tecnologías en los procesos de gestión de los servicios Públicos y se resaltan los
problemas a resolver, en especial los relativos a la desigualdad en materia de acceso y
utilización de las nuevas tecnologías por parte de los ciudadanos.
Un nuevo entorno para la Administración
Pú blica: la Sociedad de la Información (SI)
• La Sociedad de la Información es una fase del
desarrollo social caracterizada por la capacidad
de sus miembros (ciudadanos, empresas y
Administraciones) para obtener y compartir
información y conocimiento , instantáneamente,
desde cualquier lugar y en la forma que se
prefiera.
La SI es una fase del desarrollo social caracterizada por la capacidad de sus miembros
(ciudadanos, empresas y Administraciones) para obtener y compartir cualquier información,
instantáneamente, desde cualquier lugar y en la forma que se prefiera. En la definición, se
tienen en cuenta dos aspectos fundamentales. Por una parte es una fase del desarrollo de la
sociedad, que al estar en continua evolución pasa a un nivel posterior. El entorno influye en la
Sociedad de la Información y ésta a su vez en la sociedad en general. Por otra parte, se hace
especial hincapié en que se trata de obtener y compartir información (lo que introduce los
conceptos de infraestructuras y contenidos) e implícitamente utilizarla, lo que nos lleva al
concepto de usuarios. En definitiva una Sociedad del Conocimiento en la que las personas
utilizan máquinas y contenidos que están a su servicio.
En la década de los noventa, las actividades relacionadas a las nuevas tecnologías de la
información y la comunicación (TIC) se han vinculado estrechamente con el crecimiento
económico y el progreso social (Castells, 2001). Del mismo modo, los distintos niveles de
gobierno han ido asimilando, eso sí, con distintos ritmos y grados en cada país, que la difusión
de las tecnologías de la información y la comunicación constituye un elemento generador de
externalidades positivas en el conjunto económico y social (Jordana, 2002), así como que
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constituyen nuevas oportunidades para la evolución de las estrategias de relación entre
ciudadano y gobierno (Hague/ Loader,1999).
Esta visión es resultado de la coincidencia en las dos últimas décadas de una serie de factores
políticos y técnicos que han propiciado el impacto de las TIC en la evolución socioeconómica
de nuestros países. Así, factores técnicos como la convergencia entre informática, electrónica y
medios de comunicación, la constante evolución de la innovación tecnológica, o factores
político - económicos como el constante crecimiento de los mercados de telecomunicaciones y
la paulatina convergencia en las políticas regulativas de las telecomunicaciones en los distintos
estados, han marcado claramente el desarrollo y la extensión de la utilización de las TIC en
determinados segmentos del entramado económico y social.
Un nuevo entorno para la Administración
Pública: factores del desarrollo de la (SI)
• Factores técnicos: la
convergencia entre
informática, electrónica
y medios de
comunicación, la
constante evolución de la
innovación tecnológica
• Factores políticos y
económicos: el
desarrollo de los
mercados de
telecomunicaciones y la
paulatina convergencia
en las políticas
regulativas de las
telecomunicaciones en
los distintos estados
Las Instituciones Públicas no podían quedar al margen de este proceso. Inicialmente, y desde una
perspectiva muy centrada en el desarrollo económico, los programas de actuación estatal relativos
a la Sociedad de la Información han presentado formas muy diferenciadas. Algunos países partían
de un enfoque global de intervención pública, abarcando distintas esferas de acción, como la
promoción económica, el desarrollo social, la gobernabilidad o la introducción de la utilización
intensiva de las TIC en la Administración, todo ello mediante una planificación estratégica
coordinada (Jordana, 2001). En otros países, las iniciativas estatales han consistido en acciones
puntuales, abarcando sólo algunos de los ámbitos de acción antes mencionados, y posteriormente
han tendido a la sistematización de sus líneas de actuación en planes de acción de una mayor
dimensión.
La temporalización y secuencia de este tipo de acciones políticas, así como el grado de
"anticipación" o "reacción" de los distintos gobiernos nacionales también ha sido muy variada, y
vinculada en gran medida al nivel de evolución económica y de riqueza relativa del entorno social
en cuestión. Las diferencias entre el grado de permeabilidad de los distintos países en relación a la
importancia de la utilización de las TIC por los gobiernos como fenómeno impulsor del desarrollo
político y social, han estado condicionadas también por las formas de transición hacia el régimen
de competencia en el mercado de las telecomunicaciones. El rol y la responsabilidad estatal
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respecto a las políticas de SI en los noventa ha quedado, en muchas ocasiones, en un segundo
plano ante la prioridad del establecimiento de una regulación que garantizara la estructuración de
las telecomunicaciones y la competencia sectorial en el propio país (Sancho, 2002a).
Podemos resumir cuales son las distintas fórmulas de acción pública relativas a la SI que son
desarrolladas en los distintos países de nuestro entorno, entre las que ubicaremos las iniciativas
de Administración electrónica. La intervención pública en materia de SI puede clasificarse en tres
grandes áreas de actuación. En primer lugar podemos mencionar la regulación, en segundo lugar
la promoción, y en tercer lugar la difusión. Mediante la primera se trata de definir las reglas del
juego en que se mueven los actores económicos y sociales, incluyendo desde las reglas de la
competencia hasta la concreción de lo que es público y de lo que es privado, pasando por la
definición de las condiciones por la creación de empresas en el mercado de las TIC o el
establecimiento de garantías de derechos, como la propiedad intelectual.
La intervención pública en promoción trata de potenciar la oferta de factores necesarios por el
desarrollo de la nueva economía. Aquí, las iniciativas públicas pueden abarcar desde los
estímulos fiscales hasta la creación y gestión directa de empresas, incluyendo el impulso a la
formación de los técnicos y emprendedores responsables de controlar estas tecnologías.
Finalmente, la tercera área de acción pública, la difusión, en la que se puede inscribir el
gobierno electrónico, trata el problema desde lado de la demanda: potenciar la demanda de
nuevos servicios y utilidades, para que se produzca la masa critica que haga que estos sean
provechosos y se genere en un círculo virtuoso de aprendizaje y crecimiento. (Jordana /
Sancho, 2001).
Modalidades de intervención gubernamental relativas al ámbito de la Sociedad de la
Información
Tipos de políticas Características Ejemplos de actuaciones
Regulación Definición de las reglas del
juego
Liberalización de las
telecomunicaciones, definición de
organismos reguladores
Promoción Potenciación de la oferta de
factores para el desarrollo
económico y social
Incentivos fiscales a la creación de
empresas, formación de técnicos,
financiación de investigación
aplicada.
Difusión Potenciación de la demanda
de nuevos servicios y
actividades
Administración electrónica,
establecimientos de puntos de
acceso gratuito a la red, impulsar la
formación en el uso de las TIC,
subvenciones a material multimedia
Fuente: Jordana / Sancho (2001)
Mediante los conceptos de Administración electrónica, Gobierno electrónico o Administración
digital, pretendemos referirnos a aquellos programas de acción pública que intentan introducir
el uso intensivo de las TIC en los distintos procesos de diseño, implementación y evaluación de
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los programas de gestión administrativa. Así, entendemos que la Administración electrónica,
induce a la transformación de los procesos de actuación de la Administración Pública y en este
sentido, la se convierte en un elemento de difusión y de incentivación de la utilización de las
nuevas tecnologías de la información para los ciudadanos.
Algunas definiciones de gobierno y administración electrónica:
“El termino de Gobierno electrónica se centra en el uso de las TIC por parte de los gobiernos
en todas las funciones gubernamentales. En particular, el potencial de la comunicación en red
que provee internet y las tecnologías relacionadas, ofrece la capacidad de transformar la
estructura y operación del gobierno. El gobierno electrónico tiene la característica de ser el
mayor elemento potenciador para permitir asumir buenas prácticas gubernamentales” OECD
(2001). OECD Project on e-government: analysis framework and methodology. París.
“El gobierno electrónico se refiere al uso de las TIC por parte de las agencias
gubernamentales, que tienen capacidad de transformar las relaciones con el ciudadano, las
empresas y las otras agencias gubernamentales. Estas tecnologías pueden servir para un
amplio conjunto de objetivos:
- Mejorar la distribución de servicios gubernamentales para el ciudadano.
- Mejorar la interacción con las empresas y la industria.
- Otorgar poder al ciudadano por medio del acceso a la información
- Crear una gestión pública mas eficiente.
Los beneficios resultantes pueden ser una menor corrupción, un incrementos de la
transparencia, una mayor convivencia, un crecimento de las utilidades y una reducción de
costes. Tradicionalmente, la interacción entre ciudadanos o empresas y el gobierno es llevaba
a cabo en una oficina gubernamental. Con las TIC es posible localizar los centros de servicios
más cerca de los ciudadanos. Estos centros pueden ser kioskos de autoservicio en una
agencia gubernamental, o más próximos a los ciudadanos, por medio del uso de los
ordenadores en casa o en la oficina.”
Banco Mundial (2002): http://www1.wordbank.org/publicsector/egov/definition.htm.
Las iniciativas de Administración electrónica pueden estructurarse a partir de tres ejes básicos
de actividad, que nos pueden ser útiles como elementos de guía para nuestro análisis:
Eje primero: El aumento de la eficacia y eficiencia de la gestión interna gubernamental. Algunos
ejemplos:
· Reorganización interna a través del uso intensivo de las TIC.
· Integración de la información y de la comunicación intergubernamental.
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· Reingeniería de procesos mediante el uso de las TIC.
· Programas de políticas de recursos humanos, basados en TIC.
· Nuevas formas de contratación, incentivando a los contratistas mediante
procedimientos y facturas electrónicas.
· Sistemas integrados de información y control de la gestión pública, tanto en los
procesos de diseño, implementación y evaluación.
Eje segundo: Estrategias de gestión de desarrollo de políticas públicas y gestión de servicios
en formas de gobierno multinivel. Administración electrónica como mejora en la relación del
gobierno con los ciudadanos y empresas en relación a la prestación de Servicios Públicos.
Algunos ejemplos:
· Facilitar el acceso telemático de los ciudadanos y empresas a las bases de datos
públicas.
· Promoción de servicios administrativos “on line”.
· Garantizar la identificación electrónica de ciudadanos y empresas.
Eje tercero: La potenciación y mejora de las dinámicas de aproximación de la Administración
Pública al ciudadano. Algunos ejemplos:
· Nuevas formas de participación democrática. Aumento de la implicación ciudadana en
los asuntos públicos. Discusión, debate informado, participación en los procesos de
decisión.
· Sistemas de incentivos para el aumento de la transparencia de la acción pública.
· Iniciativas para la mejora de la legitimidad de la actuación gubernamental.
· Potenciación de las redes sociales y capital social.
A partir de la identificación de los ejes que componen las estrategias de Administración
electrónica, vamos a realizar seguidamente una reflexión sobre elementos básicos a tener en
cuenta a la hora de implementar programas de incorporación del uso intensivo de las TIC en la
acción pública, y en especial en lo que se refiere a la relación entre la Administración y el
ciudadano, a los cambios en las estructuras y procesos de gestión, y al impacto en los recursos
humanos y el clima organizativo.
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1.1.1 La relación entre la Administración y el ciudadano: la Administración
receptiva
La utilización intensiva de las TIC por parte de los gobiernos locales tiene una gran
potencialidad para mejorar las condiciones necesarias la buena gobernabilidad y de la
interacción ciudadano - Administración. Si analizamos cuales son los elementos que
caracterizan un entorno de “buena gobernabilidad”, podemos considerar los posibles
“impactos” en ellos del uso intensivo de las TIC por parte de los gobiernos. Detengámonos
unos instantes a analizar estos elementos.
Un primer elemento básico de una “buena gobernabilidad” es la legitimidad de la intervención
pública. Una acción pública con legitimidad democrática se caracteriza por su capacidad de dar
respuesta a las demandas y expectativas de los ciudadanos, lo que garantiza la credibilidad en
la actuación gubernamental. Mediante la incorporación de sistemas integrados de información,
la gestión pública podría aumentar su capacidad de detección y análisis de las necesidades y
demandas de los ciudadanos, lo que constituye un elemento básico para garantizar un diseño
de políticas públicas más acorde con aquellas preferencias que los ciudadanos manifiestan.
La idea de servicio público está íntimamente ligada al concepto de necesidades sociales, es
decir, a la noción de demandas de actuación por parte de la comunidad, de tal manera que la
actividad pública se muestre como respuesta, en forma de prestación regular ante una petición
de actuación pública planteada por la ciudadanía. Podemos identificar, siguiendo a Meny y
Thoenig (1992), diversos tipologías de necesidades o demandas de actuación, atendiendo a la
forma de definición de las mismas: Así en primer lugar, encontraríamos a las necesidades
normativas, que serían aquellas explicitadas como tales por los líderes políticos o por los
expertos en la materia, utilizando criterios ya sean políticos o puramente técnicos. En este caso
serían los responsables políticos o los especialistas técnicos los que definirían qué es lo que la
ciudadanía demanda y en que grado. Una segunda modalidad, estaría compuesta por aquellas
necesidades detectadas a través de procesos de investigación social, mediante los cuales
pueden definirse factores como la intensidad de una demanda, el tamaño del conjunto
ciudadano que la plantea, las característica de la misma, etc. Una tercera modalidad de
definición de necesidades sociales partiría de manifestaciones o actos concretos de la
ciudadanía.
Las anteriores modalidades de definición de las demandas de acción pública ponen de relieve el
hecho de que aunque las necesidades sociales nacen de carencias objetivas de la sociedad,
deben ser interpretadas subjetivamente como tales por los responsables de los poderes públicos,
lo que nos lleva a la esfera de aplicación de criterios políticos para su definición. Esta es una
característica importante del ámbito público: debe establecerse un consenso sobre cual es
realmente la demanda social, lo que implica que la determinación de los objetivos operativos de la
organización pública sea también política. Por ello es importante que el responsable público pueda
tener acceso a un verdadero conocimiento sistematizado de la realidad social, conocimiento que
puede ser facilitado mediante la utilización de los nuevos sistemas de información.
Un segundo elemento de “buena gobernabilidad” lo constituye el respeto a la legalidad. El
seguimiento de la normativa vigente constituye un requisito elemental de toda acción pública.
Mediante las TIC, se podrían sistematizar nuevos mecanismos de control del seguimiento de
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los procesos de intervención pública, de forma que fuesen más fácilmente detectables las
desviaciones y corruptelas en los procesos de implementación de las políticas públicas. Para
lograr un avance en la lucha contra la corrupción, no basta la existencia de una cultura cívica,
de un régimen político democrático, o de una clase política responsable: no se puede confiar
en la mera autorregulación ética de los gobernantes, es preciso establecer sistemas de control
que sean útiles como mecanismos de prevención de las estrategias de corrupción que se
desarrollan en nuestras Administraciones (Villoria, 2002). Los sistemas de control interno, las
inspecciones de servicios, la intervención económica, los procedimientos administrativos, el
establecimiento de estándares de calidad, las cartas de derechos de los ciudadanos, son
todos ellos mecanismos cuyos objetivos pueden ser facilitados por el establecimiento de
sistemas de control que utilicen intensivamente las TIC.
Vinculado directamente con el tema anterior, encontramos el principio de transparencia, que
implica el escrutinio público del diseño, la implementación y la evaluación de la acción
gubernamental. Las TIC podrían constituirse en utilidad estratégica en este campo, facilitando
información en tiempo real a los ciudadanos, tanto en los aspectos técnicos, de gestión,
económicos como en los propiamente políticos de la gestión pública. Como ejemplos de ello
podemos citar el acceso telemático a los plenos de órganos gubernamentales, la puesta a
disposición de la ciudadanía de las referencias técnicas que han servido para sustentar las
decisiones administrativas, o la utilización de Internet como sistemas para la difusión de las
posiciones de los distintos agentes sociales vinculados a un tema de política pública. Esto
afectaría no solo a la interacción entre político y ciudadano, sino también a la vinculación entre
este último y los burócratas encargados de los asuntos públicos. La difusión social de los
elementos básicos de los principios de actuación pública, podría ser una nueva forma de
contribución que las TIC ofrecen al poder gubernamental en este sentido.
Todo lo anterior nos lleva a considerar el principio de responsabilidad tanto de políticos como de
gestores públicos en sus acciones frente a los ciudadanos. Los procesos de transacción
electrónica, pueden incorporar sistemas de seguimiento y control que proporcionen al ciudadano
armas para exigir responsabilidades públicas en caso de incumplimiento de normas o de
desviación de la actividad pública. Así por ejemplo las cartas de servicios, en las a partir de una
definición de estándares de calidad y de unos compromisos administrativos en caso de
incumplimiento, pueden mejorar su efectividad si se organiza para ellas un sistema de indicadores
de control, cuyos resultados sean accesibles de una forma fácil y rápida por parte de la
ciudadanía. El aumento de la información y la facilidad de contacto, son dos instrumentos que
podrían presentar grandes beneficios en esta dirección.
Pero la responsabilidad sobre lo público no debe quedar restringida a políticos y profesionales de
la gestión pública. Un “buen gobierno” supone la implicación del colectivo social en la “cosa
pública”. La gobernabilidad mejora con una mayor participación e implicación del ciudadano en las
decisiones y los temas públicos. Más allá del aumento de la legitimidad, el acceso ciudadano a la
toma de decisiones garantiza la presencia de sus preferencias a la hora de decidir las prioridades
de intervención pública. Las TIC, ofrecerían aquí multitud de mecanismos para facilitar la
comunicación bidireccional entre gobierno y ciudadanos, a la vez que constituirían un medio ideal
para la agregación de intereses dispersos de los distintos colectivos sociales. Así, tanto la libertad
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de expresión como la de asociación podrían ser potenciadas desde esta perspectiva, con lo que
ello puede suponer de fortalecimiento del capital social de una colectividad.
El principio de responsabilidad tiene un impacto directo en la operativa del funcionamiento de los
organismos administrativos. En primer lugar, porque convierten a la Administración en más
receptiva, es decir, facilitando la adaptación de los procesos de gobierno y de las formas de
prestación de los servicios públicos las constantes transformaciones de los valores de la sociedad.
Deben anticiparse de forma proactiva los cambios en las preferencias de los ciudadanos, y poder
transformar así de una forma efectiva las formas de gestión pública. De nuevo las TIC podrían
ofrecer oportunidades en esta dirección, a través de los sistemas integrados de tratamiento y
análisis de la información. Ello implica conseguir una Administración más eficaz, que satisfaga
realmente las demandas ciudadanas, gracias a la adaptación de aquella en sus estructuras y
procedimientos de actuación. La reingeniería de procesos a través de la incorporación de las TIC
podría ser una palanca para reorientar la cultura administrativa hacia el principio de servicio
público. Por último, no podemos olvidar el principio de eficiencia: las instituciones públicas son
responsables de la obtención de resultados al menor coste económico y social posible. Cada día
aumentan las demandas de actuación pública, pero no así los recursos económicos a disposición
de los responsables públicos. Por ello, las TIC podrían ofrecer una oportunidad en cuanto a
configurar nuevas estrategias para la gestión de servicios a menor coste económico, y sobre todo
a menor coste social para el ciudadano, en términos de no discriminación, y facilidad de acceso a
la prestación de servicios públicos.
Las anteriores consideraciones las hemos establecido conscientemente en tiempo verbal
condicional, porque aunque el uso intensivo de las TIC por parte de los gobiernos puede
presentar en un futuro una potencialidad positiva en términos de gobernabilidad, estamos lejos de
que esto sea hoy una realidad. En primer lugar, por el ya problema de la brecha digital, que mas
adelante comentamos, que imposibilita un uso homogéneo de las potencialidades de las TIC en
nuestros entornos locales. En segundo lugar, porque las TIC pueden suponer un sistema de
estímulos para la mejora de la gobernabilidad, estímulos y apoyo, pero nunca substitución de un
compromiso político y social, sin en cual cualquier iniciativa en esta dirección no tiene ningún
futuro. Las nuevas tecnologías no pueden por si solas solucionar las carencias de estabilidad
jurídica o institucional de un país, por lo debemos tener claras las limitaciones que las estrategias
de gobierno electrónico presentan en este sentido.
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1.1.2 Modernización de la Administración y las TIC: la necesidad de la
reingeniería de procesos y la transformación de las estructuras
La utilización intensiva de las TIC por parte de las Administraciones Públicas supone un cambio
técnico, pero sobre todo un cambio organizacional (Harvard Policy Group, 2000). Ello requiere una
planificación coordinada que afecte a todos los niveles de la organización, que vaya más allá del
simple proceso de informatización de un expediente administrativo. Para el aumento de la eficacia
y la eficiencia de la gestión gubernamental a través de las TIC hace falta reconsiderar
cualitativamente las formas de organización del trabajo, las relaciones humanas en el seno de las
organizaciones públicas y consiguientemente las estructuras de poder dentro de la propia
Administración.
La introducción efectiva de la Administración electrónica en su vertiente interna favorece la
disminución del número de niveles administrativos, gracias a la mejora de los sistemas de
control y coordinación en manos de los gerentes. Incentiva el rediseño de los sistemas y
puestos de trabajo y el incremento del grado de flexibilidad tanto de la organización como de su
personal. Cambia de forma profunda las dinámicas de relación de la organización con los
agentes sociales y los proveedores y por último introduce nuevos parámetros informativos en la
toma de decisiones organizativas (Barkin / Bennet / Remez, 2001).
Todo ello nos muestra que la introducción de estrategias de gobierno electrónico puede producir
en el seno de la administración un impacto organizativo de gran magnitud, que afecta tanto a su
estructura, a sus procesos de gestión y a sus relaciones internas y externas de poder. De otro
modo, si esto no fuera así, no estaríamos hablando de introducción efectiva de la administración
electrónica, sino de mero maquillaje de modernización ficticio, disfrazado de innovación
tecnológica.
De ahí la importancia de inserir las estrategias de introducción de iniciativas de gobierno
electrónico en los planes globales de modernización y cambio organizativo. El rediseño de
procesos, la definición de puestos de trabajo, los sistemas de formación, las estructuras de
incentivos que se introducen a través de las iniciativas de administración electrónica, deben ser
planeados de forma global, en función de cada cultura organizativa y atendiendo tanto a las
demandas externas, como a las necesidades que se plantean dentro de la propia estructura
administrativa. Sólo así el desarrollo de iniciativas de gobierno electrónico puede constituirse como
una oportunidad para la introducción del cambio y mejora organizativa.
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1.1.3 El impacto del uso intensivo de las TIC y el personal de la
Administración Pública: impactos en las políticas de recursos humanos,
en la cultura y cambio organizativo
Del mismo modo que la introducción del uso intensivo de las TIC en las Administraciones Públicas
genera un impacto en la estructura y en los procesos administrativos, el efecto es también
relevante en el ámbito de los recursos humanos y de la cultura organizativa (Barkin / Bennet /
Remez, 2001). Por ello debe preverse una consideración especial respecto la transformación de
los perfiles laborales, las necesidades en formación y las repercusiones que la introducción del
cambio genera en las expectativas de carrera profesional dentro de la organización.
Cada organización plantea retos distintos, en función de sus recursos humanos, de sus
características sociales, educativas, motivacionales, de estructura de pirámide de edad, etc. Estos
elementos demandan distintas estrategias de acción, que no deben ser dejadas de lado si se
pretende conseguir la implantación exitosa de un proceso de administración electrónica (Salvador,
2002).
Cuidado especial merece la figura del directivo público, ya que será el encargado de liderar
administrativamente la introducción del proceso de cambio, compaginando las demandas de
mejora organizativa con las necesidades y expectativas de los trabajadores públicos.
Los incentivos motivacionales y la formación son también dos elementos básicos para el éxito de
la implantación de una iniciativa de administración electrónica. Para ello, es necesario implicar a
todos los miembros de la organización en la estrategia de cambio, sensibilizándolos sobre las
nuevas formas de organización y procedimientos, a la vez que contando con su participación en el
diseño y reingeniería de los nuevos circuitos administrativos (PUMA, 2001). De esta forma puede
afrontarse la inevitable resistencia al cambio y a la introducción de novedades, así como el miedo
a la perdida de poder por el hecho de que las nuevas tecnologías hacen más transparente la
gestión y descentralizan el control de la información (OCDE, 1998).
Por último, no deben olvidarse los aspectos relativos al clima y a la cultura organizativa, que
modelan las actitudes de los miembros de la organización. Por ello, es importante definir,
consensuar y asegurar la asimilación de los valores públicos básicos que deben subyacer en las
nuevas formas de acción administrativa (Ramió, 1999b): valores como la responsabilidad en la
gestión, la objetividad y transparencia, la equidad, el servicio igualitario o la ética de la acción
administrativa, no deben faltar en el diseño de estrategias de implementación de servicios públicos
a través de las TIC.
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1.2 Elementos básicos de Administración “on line”
La extensión de las redes de telecomunicaciones está generando el nacimiento de demanda de
servicios públicos a través de medios electrónicos (World Bank, 2001). El ciudadano tiene la
capacidad de comparar los servicios privados a los que puede acceder a través de la red con
las prestaciones que por la misma vía puede obtener del gobierno.
Si pueden realizarse transacciones económicas, o financieras a través de Internet, ¿porqué no
demandar lo mismo respecto a los servicios públicos?. Esta dinámica introduce mayor presión
político administrativa sobre los responsables de la gestión pública, presión que hemos de
prever en creciente aumento en los próximos años, y que debe ser gestionada de forma
efectiva para no saturar la capacidad de reacción de nuestras administraciones.
Aún así, las demandas de servicios electrónicos a los que nos referimos son todavía
incipientes, limitadas por varios motivos. En primer lugar porque gran parte de la población
sigue excluida del acceso a las redes telemáticas (OCDE, 1998). La brecha digital sigue siendo
un elemento clave de desigualdad de acceso a los servicios telemáticos, desigualdad de
acceso referida tanto a criterios geográficos, económicos, sociales, o culturales.
Esta fractura digital no es sino reflejo de la desigualdad social presente en nuestros países, por
lo que no debe ser solamente afrontada con medidas de promoción del acceso digital, sino
también con políticas que se dirijan directamente a combatir el problema de raíz, las causas de
la desigualdad y la pobreza.
Dicho de otro modo, el combatir la brecha digital no es efectivo si no se combina con una
acción decidida de promoción de la equidad social, estableciendo políticas de redistribución de
la riqueza y posibilitando la mejora de las condiciones socioeconómicas de los escalones
sociales más desfavorecidos. De otro modo, lo que si que podemos augurar es que la
exclusión en el acceso a las redes de telecomunicación seguirá redundando en un aumento
creciente de la desigualdad social a escala agregada.
Por otro lado, si nos ceñimos a los colectivos sociales con acceso a las TICs, seguimos
detectando que sigue solo existiendo un pequeño porcentaje de ciudadanos que utiliza la red
para obtener información de la Administración pública y para realizar transacciones
electrónicas con el gobierno. Una de los motivos de esta situación es el hecho de que la
introducción de procesos de gestión de servicios “on line” por parte de los poderes públicos ha
venido dada por la adaptación de los procedimientos existentes a procesos de automatización,
sin que ello haya guardado relación con un análisis de las necesidades y demandas de servicio
de los distintos colectivos ciudadanos a los que los servicios en principio irían dirigidos. Con
ello, lo que se consigue es reproducir dinámicas de interacción Gobierno – ciudadano
claramente superadas por las expectativas ciudadanas (Sancho, 1999).
Los poderes públicos deben esforzarse en configurar las características de la oferta de
servicios electrónicos a partir de un análisis pormenorizado del valor público requerido por
parte de los ciudadanos. Ello ha de conducir, en muchos casos, a romper con el aislamiento de
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1.2 Elementos básicos de Administración “on line”
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los procesos ínter jurisdiccionales en la gestión pública, a realizar cambios en las estructuras
organizacionales y a integrar sistemas de información no compatibles.
El ciudadano concibe a la Administración Pública como “una única” institución que debe prestarle
servicio, y que debe preocuparse de solventar los problemas de coordinación de sus procesos
administrativos, aunque estos abarquen diversas jurisdicciones administrativas diferenciadas. Por
ello, todo proceso de incorporación de servicios administrativos a la red, requiere un trabajo previo
de reingeniería administrativa que no puede olvidarse nunca (Ramió, 1999a).
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1.2.1 Sistemas de información, tramitación, transacción e integración de
servicios
Los sistemas de Administración Electrónica evolucionan a partir de un conjunto de fases o niveles
de complejidad estructural. A medida que se superan estas etapas, se avanza hacia un modelo
integrado de gestión administrativa electrónica. Cada una de las etapas requiere de mayor
esfuerzo organizativo y de mayores recursos de implantación, por lo que su asunción debe ser
gradual, para asegurar una correcta implantación en el seno de la institución administrativa.
Los cuatro estadios de desarrollo de la Administración Electrónica son los siguientes:
1- Primera etapa: sistemas de información.
Esta primera fase se centre en la puesta a disposición de ciudadanos y empresas de la
información básica de los servicios públicos. En este sentido muchas entidades locales usan
las interficies web para colocar información sobre como funcionan los distintos servicios
administrativos, de forma que se facilita su acceso a ciudadanos y las empresas.
El tipo de comunicación que se establece en esta primera epata es unidireccional, es decir, de
la Administración al ciudadano o a la empresa, sin que exista posibilidad de otro tipo de
transacción. Por ejemplo, colocar en la web del municipio la dirección y el horario de atención
al público de un determinado servicio administrativo, así como de los requisitos que se
requieren para la tramitación de los expedientes que en él se desarrollan.
2- Segunda etapa: sistemas de interacción sin autentificación
En este estadio nos encontramos ya con la posibilidad por parte del ciudadano de recibir
documentación administrativa de forma directa, por ejemplo a través de la descarga de
formularios desde la red. Ello posibilita que los ciudadanos o empresas puedan a su vez
enviar información a la Administración local, por medios telemáticos y sin tener que asumir los
costes de desplazamiento físico no los de correo tradicional. En esta fase, aún no existe una
verdadera autentificación de los remitentes, por lo que la transmisión de la documentación es
a título meramente informativo, y sin unos efectos jurídicos relevantes.
Aquí existe ya una auténtica comunicación bidireccional, por lo que pueden elaborarse
protocolos más complejos de relación Administración-ciudadano. Podemos poner como
ejemplos de este tipo de interacción las comunicaciones no oficiales de cambio de domicilio o
las respuestas a encuestas sobre servicios administrativos por parte de los ciudadanos.
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Módulo 1: Administración electrónica local
1.2 Elementos básicos de Administración “on line”
16
3- Tercera etapa: sistemas de interacción con autentificación
En esta tercera etapa ya se desarrollan procedimientos administrativos con plenos efectos
jurídicos. Supone introducir a la etapa anterior el elemento de autentificación de la
personalidad de quien realiza las transacciones con la Administración. Por ello, el envio y
procesamieto de formularios, inicia y sustantiva las distintas etapas de los procedimientos
administrativos, sustituyendo totalmente la necesidad de presencialidad de los ciudadanos y
empresas.
Esta etapa introduce la necesidad de un cambio radical en las formas de funcionamiento de la
Administración. Se sustituye el tipo de trabajo de los funcionarios, adaptándolo a los procesos
de tramitación en línea. Supone realmente otorgar un gran valor añadido al procedimiento,
mediante la reducción de los costes de tramitación y espera para el ciudadano.
Este estadio requiere dos condiciones previas: en primer lugar, el desarrollo y extensión en la
población de sistemas de identificación electrónica, como la firma digital (que más adelante
comentamos) y en segundo lugar, y no menos importante, la introducción de un cambio
organizativo y procedimental dentro de la organización adminitrativa, que incida en la
reorganización del procedimiento y en la formación necesaria para que el funcionario sepa
adaptarse al nuevo entorno de tramitación.
Esta tercera etapa no supone la eliminación de los canales de tramitación tradicionales, sino
que debe convivir con ellos, para asegurar la prestación completa de los servicios a todos los
ciudadanos, independientemente de su capacidad real de acceso a la red telemática.
En este estadio nos encontramos en un entorno de comunicación bidireccional autentificada, y
es el inicio de la auténtica tramitación electrónica. Podemos poner como ejemplo la
cumplimentación de solicitudes con efectos jurídicos, el cobro o pago de transacciones
económicas con la administración o la participación y envío de documentación en concursos o
contrataciones administrativas.
4- Cuarta etapa: la integración de servicios
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1.2 Elementos básicos de Administración “on line”
17
En esta fase se posibilita la tramitación telemàtica de un expediente administrativo que
implique la participación de distintas unidades de la administración o de distintas
administraciones públicas. Implica evitar que sea el ciudadano el encargado de asegurar que
todos los trámites necesarios que involucran a distintos agentes públicos, sean llevados a
cabo. Supone el paso hacia las oficinas telemáticas unificadas, o portales únicos, que ofrecen
un acceso no discriminado por tipo de administración, sino por servicio para el ciudadano o la
empresa.
Se requiere como en la etapa anterior de la autentificación de la comunicación, pero además
exige un plus de esfuerzo administrativo: la necesidad de coordinarse con otros
departamentos y administraciones, unificando y consensuando los procedimientos y
estableciendo pautas comunes de tramitación y gestión, todo ello a través de un sistema
informático unificado o al menos compatibilizado.
El tipo de interacción que se realiza es múltiple, ya que implica la respuesta a las demandas
del ciudadano por parte de distintas oficinas administrativas, o de diferentes niveles de
gobierno. Podemos poner el ejemplo de las tramitaciones de alta para empresas a través de
portales únicos: a partir de un único canal de comunicación se han de poder sustantivar todas
las tramitaciones referentes a los permisos, autorizaciones, gestiones laborales, fiscales que
la puesta en marcha de una empresa necesita, y sin que se le requiera a esta la sustanciación
de tramitación en diferentes oficinas o unidades administrativas.
Los niveles de dificultad organizativo e institucional de cada una de estas cuatro etapas son
crecientes, a la vez que también lo son los beneficios para el ciudadano y las empresas en
términos de disminución de costes. Aún así, dada las dificultades organizativas, en la actualidad
en las administraciones locales encontramos fundamentalmente sistemas de integración de
servicios electrónicos que corresponden a una de las dos primeras etapas mencionadas, siendo
las experiencias de las dos restantes más reducidas. A modo de ejemplo, podemos comparar los
porcentajes de sistemas relativos a información, comunicación sin autentificar y comunicación
autentificada (en el cuadro, tramitación) que se dan en algunas de las administraciones europeas:
veremos que los sistemas de información siguen siendo aún los predominantes.
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Módulo 1: Administración electrónica local
1.2 Elementos básicos de Administración “on line”
18
1.2.2 Sistemas de acreditación y firma electrónica
Como antes hemos comentado, el tema de la seguridad es una cuestión clave para posibilitar
el desarrollo de las transacciones a través de la red. Ello es importante no solo para el sector
empresarial sino también por el sector público, dada la necesidad de conocer la personalidad
de quien tramita un procedimiento administrativo.
Se ha de tener en cuenta además que la tramitación electrónica por parte de las
Administraciones Públicas y en especial por parte de las administraciones locales, implica el
uso de informaciones confidenciales y personales, datos que son muy sensibles para
ciudadanos y empresas, por ejemplo historiales médicos o fiscales, balances empresariales,
datos de viabilidad, etc. Todo ello obliga a asegurar los valores de privacidad y la
confidencialidad en todo tipo de transacciones administrativas.
Además la credibilidad y la legitimación de la propia Administración Electrónica se sustenta en
la garantía frente a los ciudadanos del uso confidencial de la información personal y reservada.
Con este objetivo, el de asegurar la confidencialidad de la información sensible que circula
través de las redes telemáticas, las administraciones han adoptado un conjunto de medidas y
protocolos de actuación que garantizan la identificación de la personalidad de los ciudadanos y
empresas, a la vez que asegura la encriptación de las transmisiones de información. Así, el
concepto de firma electrónica o digital nos introduce la idea de seguridad en la transacción
electrónica.
La sustitución del formato papel en la documentación administrativa por el formato digital exige
alternativa que asegure la identidad de todos aquellos quién participan en la comunicación
telemática, ello posibilitará otorgar efectos jurídicos a la transacción, elemento imprescindible
en el entorno administrativo.
Podemos identificar cuatro principios fundamentales que caracterizan la seguridad en las
transacciones telemáticas:
· En primer lugar el sistema de seguridad debe autentificar a los usuarios. Esto significa
que debe asegurar la identidad del signatario, es decir, que aquel que firma sea
realmente quién dice ser.
· En segundo lugar, el sistema debe garantizar que el documento firmado no haya
estado modificado desde el momento de su firma hasta la llegada al destinatario.
· En tercer lugar, ha de ser un sistema que sea confidencialidad, es decir, que asegure
que no haya ningún individuo no autorizado que pueda leer el documento.
· Por último, el sistema debe garantizar el no rechazo por parte del signatario. Ello
supone que la demostración de la identidad garantice que quien firmó el documento no
pueda rehusar el reconocimiento de su firma.
Todos estos elementos constituyen la base de la firma electrónica, como sistema que, a través
de medios electrónicos, permite la emisión de una firma que sea funcionalmente equivalente a
GOBERNABILIDAD ELECTRÓNICA LOCAL
Módulo 1: Administración electrónica local
1.2 Elementos básicos de Administración “on line”
19
la firma tradicional manuscrita, con independencia de la tecnología que se utilice para su
desarrollo.
La firma electrónica, técnicamente, se basa en técnicas de criptografía. Uno de los sistemas
más usuales de firma criptográfica es el de “clave pública”. Este sistema es doblemente seguro
en cuanto que utiliza dos tipo de clave, una pública y una privada. La clave pública es de libre
acceso y se usa para encriptar el mensaje. La clave privada solo es de acceso al usuario
concreto y es necesaria para desencriptar el mensaje, lo que posibilita otorgar efectos legales a
la firma electrónica. Así, el proceso consta de dos fases: la primera de cifrado, asegura el
principio de confidencialidad de la comunicación, y la segunda de firma electrónica, que
garantiza los principios de autenticación, de integridad y de no rechazo. Una vez
cumplimentadas estas dos etapas, solo queda garantizar la existencia de un vínculo entre la
clave pública y la persona física. Esta acreditación la lleva a cabo una institución
independiente, la llamada autoridad de certificación, que es la que emite el certificado digital,
asegurando el vínculo entre la clave pública y la persona física.
El certificado digital es un fichero informático, firmado digitalmente por la autoridad de certificación,
que contiene información de identificación del individuo que firma el documento e información
sobre su clave pública. Básicamente existen tres tipos de certificados digitales:
El sistema de firma electrónica es en la actualidad un mecanismo plenamente operativo para
garantizar la autentificación de las transacciones telemáticas con trascendencia jurídica. El
hecho de poder garantizar la identidad de los ciudadanos en las transacciones vía telemática
posibilita un amplio desarrollo de los servicios administrativos soportados por la red. Garantizar
que la información que utiliza una Administración Pública sea fiable, así como también las
comunicaciones entre esta y los ciudadanos y empresas. Por otro lado, posibilita la consulta de
los expedientes privados de cada ciudadano, con la garantía de confidencialidad, facilitando el
acceso a las bases de datos de la Administración. Por todo ello, la tramitación “en línea” es hoy
una realidad que no puede ser obviada por parte de las Administraciones locales ya que los
ciudadanos cada vez más van a exigir la posibilidad del acceso a los procedimientos
administrativos vía telemática.
Pero la firma digital no solo supone la posibilidad de introducir cambios en las formas de
relación entre Administración y ciudadano, sino que posibilita la transformación de los
procedimientos administrativos, ya que las distintas etapas de los mismos pueden ahora
substantivarse telemáticamente, a través de las firmas electrónicas de los distintos
responsables administrativos encargados de gestionar un determinado expediente. Ello supone
la posibilidad de introducir grandes ahorros en términos de tiempos de tramitación y de
coordinación interadministrativa. La ubicación física del responsable público, deja de ser un
impedimento para la substanciación del procedimiento, ya que este puede realizarse vía
telemática. Así la introducción de mecanismos de tramitación digital, es de nuevo una
oportunidad para rediseñar el sistema de funcionamiento interno de cada uno de los
procedimientos de actuación administrativa, lo que debe redundar en la mejora global de las
formas de prestación de servicios públicos.
GOBERNABILIDAD ELECTRÓNICA LOCAL
Módulo 1: Administración electrónica local
1.3 Análisis de experiencias de Administración “on line”
20
1.3 Análisis de experiencias de Administración “on line”
En el presente apartado vamos a introducirnos en el análisis de experiencias y casos de
Administración electrónica. En primer lugar repasaremos los principales referentes
internacionales en este tema, para a continuación focalizar a través de un estudio de caso la
configuración de un sistema de Administración electrónica a escala local y regional. Por último
reflexionaremos sobre los elementos clave que debe presentar un sistema de Administración
electrónica en nuestras instituciones locales.
GOBERNABILIDAD ELECTRÓNICA LOCAL
Módulo 1: Administración electrónica local
1.3 Análisis de experiencias de Administración “on line”
21
1.3.1 Referentes de Administración electrónica en el contexto
internacional
Nos introducimos en el análisis de las características principales que presentan cuatro
experiencias pioneras en la introducción del uso intensivo de las TIC por parte de instituciones
gubernamentales, lo que nos mostrará factores clave para el desarrollo de la Administración
electrónica en el gobierno local. Este apartado no pretende ser un análisis pormenorizado de
cada uno de los casos, sino que supone poner el acento en determinados caracteres de cada
una de las experiencias como elementos referenciales de éxito. Los casos que comentaremos
están relacionados con iniciativas de Australia, Canadá, Singapur y Estados Unidos.
Australia es uno de los principales ejemplos nacionales en el desarrollo de los servicios de
gobierno electrónico y ha servido como referencia de aprendizaje a escala internacional. El
desarrollo de los servicios públicos australianos con prestación electrónica abarca de forma
especial áreas tales como la tramitación de impuestos, la búsqueda de empleo y los servicios
dirigidos a las empresas. Además de progresos en el nivel federal, los servicios innovadores se
están introduciendo en el nivel de los estados y sobre todo a escala local, en muchos casos a
través de experiencias de trabajo conjunto a local-federal-estatal.
Son diversas las instituciones que impulsan el desarrollo de la innovación gubernamental
australiana en esta área. La oficina nacional para la economía de la información (NOIE) fue
establecida en 1997 como agencia de la Commonwealth, para la promoción de la Sociedad de
la Información. NOIE actúa de impulsora del planteamiento de nuevas estrategias de acción,
así como de mecanismo de concienciación pública sobre las ventajas del uso intensivo en la
economía de los nuevos sistemas de información y comunicación. La oficina para el gobierno
en línea (OGO) tiene un papel que coordina y que facilita a las agencias y a los departamentos
de estado federal para el desarrollo de sistemas específicos de servicios electrónicos. Existe
además desde 1997 un Consejo consultivo
(http://www.noie.gov.au/projects/consult/OC/index.htm) que funciona como el foro ministerial
máximo a través del cual se aglutina a los distintos niveles de gobierno australianos. Es
presidido por el ministro para la tecnología de información y de las comunicaciones, y en
calidad de miembro incluye al ministro competente de cada estado y territorio, así como de
representantes locales. El documento que perfilaría la estrategia del gobierno australiano en
materia de impulso de la Sociedad de la Información fue publicado por OGO en abril 2000
(www.govonline.gov.au/projects/strategy/GovOnlineStrategy.htm).
Entre los distintos programas de actuación que se desarrollan en Australia queremos resaltar
dos en especial, vinculados los campos educativo y económico. En primer lugar la red Australia
(EdNA) de educación en línea (http://edna.edu.au/EdNA) que es una experiencia destacada en
el terreno de la formación. Supone un marco de colaboración en materia de educación que
implica tanto a agentes públicos como privados vinculados con el sector educativo, a través de
la definición conjunta de programas de formación y del diseño de recursos de aprendizaje
abiertos a la sociedad. EdNA en línea posee un extenso Website de libre acceso público que
proporciona recursos y servicios de la calidad para el uso por todos los sectores de la
comunidad australiana de la educación. Hay sobre trescientos mil recursos accesibles, los
cuales son sometidos a un continuado proceso de evaluación tanto de su uso como de su
GOBERNABILIDAD ELECTRÓNICA LOCAL
Módulo 1: Administración electrónica local
1.3 Análisis de experiencias de Administración “on line”
22
funcionalidad. Los recursos son identificados y diseñados por los miembros de la comunidad
australiana de la educación, responsabilizándose a mas de doscientas instituciones como
administradoras del sistema en los distintos sectores vinculados a la formación. El sistema
facilita la comunicación entre los estudiantes y los profesores individuales y el resto de la
comunidad educativa, lo que es especialmente importantes en zonas locales aisladas, donde el
trabajo formativo es más difícil dado a factores geográficos o físicos. A través de EdNA se ha
podido articular una comunidades en línea de formadores, convirtiéndola en una meta-red de la
educación, a través de su vinculación con nuevas líneas de formación especializada, como es
el caso de la sanidad.
En segundo lugar, podemos mencionar las iniciativas gubernamentales vinculadas con la
promoción empresarial. En este sector, ha habido una exitosa planificación estratégica que ha
permitido vincular de una forma integrada las iniciativas tanto del gobierno federal, como de los
gobiernos estatales y locales. A través de (www.business.gov.au) se configura un portal de
información, asesoramiento y tramitación para las empresas, que constituye una ventana única
de contacto para los distintos trámites empresariales vinculados a cada una de las
administraciones. Esta apuesta nos muestra la importancia de una acción integrada con
alcance horizontal entre distintos departamentos administrativos y mediante la articulación
conjunta de acciones de diferentes niveles gubernamentales.
Canadá es también uno de los pioneros de la introducción temprana de estrategias de acción
gubernamental vinculadas al uso intensivo de la tecnología de la información. Uno de los
objetivos de los planes gubernamentales más ambicioso es la voluntad de contar para el año
2004 con los principales servicios públicos conectados en línea. Una de las apuestas de
Canadá ha sido el apoyo al sistema productivo a través de distintas iniciativas. En primer lugar
con una clara estrategia de promoción del comercio electrónico, a través legislación para
proteger la información personal en transacciones del sector privado, y proporcionar certeza
legal para el uso de firmas y de expedientes electrónicos, así como con una política que anima
el uso de la criptografía para el comercio electrónico. En segundo lugar, se promueven diversos
portales vinculados a la promoción empresarial, facilitando a las empresas, desde una
perspectiva local, sistemas de asesoramiento gratuito, la colocación de los productos en la red
(http://strategis.gc.ca) ó (www.cbsc.org), e incluso la promoción de las exportaciones
(www.ExportSource.gc.ca).
Una de las características de la Administración electrónica promovida en Canadá es el diseño
de sitios o portales específicos para tipologías de clientelas, que se convierten en centros de
integración de la información y servicios, así podemos mencionar la red del recurso de la
juventud (www.youth.gc.ca), o los portales de información al consumidor
(www.consumerinformation.ca). La segmentación por clientelas posibilita la centralización de
recursos informativos y de tramitación directamente vinculados con los intereses concretos de
grupos poblacionales con características homogéneas. Ello facilita la vinculación de la
respuesta del servicio a las demandas concretas de los ciudadanos, adaptándose a las
características locales de tipologías de demandas.
Un tercer elemento que queremos destacar de las iniciativas canadienses es su preocupación
por la conservación y difusión del patrimonio cultural a través del uso de las TIC. A través de
GOBERNABILIDAD ELECTRÓNICA LOCAL
Módulo 1: Administración electrónica local
1.3 Análisis de experiencias de Administración “on line”
23
una fuerte inversión pública se trabaja en dos líneas prioritarias: En primer lugar los procesos
de digitalización del patrimonio cultural, mediante el diseño de colecciones y la puesta en
práctica de un museo virtual de Canadá. En segundo lugar la ayuda a la capitalización de las
instituciones culturales canadienses y en especial de los productores de “media” y contenidos,
asistiéndoles en la creación del contenido cultural. Todo ello vinculado a una política de
difusión del acceso al contenido cultural canadiense en el Internet, con el apoyo público a
iniciativas innovadoras en este ámbito.
El tercer ámbito de referencia en materia de Administración electrónica es el caso de Singapur.
Se trata de un estado con una solo nivel de gobierno y una población que ronda los cuatro
millones de personas, lo que nos aproxima a lo que puede constituir una realidad local media.
Esta relativamente pequeña dimensión ha facilitado la introducción de sistemas de gobierno
electrónico de forma intensiva. Las primeras planificaciones vinculadas al uso de las TIC por
parte del gobierno datan de principios de los años ochenta, lo que nos indica que el proceso de
aprendizaje continuo, acaba generando a medio plazo dinámicas positivas en este ámbito de
acción pública.
La principal institución administrativa que lidera la acción pública en este sector es la oficina de
información del gobierno (GCIO) que coordina los recursos de los distintos ministerios del
gobierno. Una de las apuestas estratégicas de esta organización ha sido el promover para los
ciudadanos y empresas la disponibilidad de acceso a Internet con un ancho de banda
suficiente para soportar servicios que requieren una alta velocidad de proceso. En 1998 se crea
el centro del ciudadano eCitizen (www.ecitizen.gov.sg) como portal para proveer el interfaz
entre gobierno y ciudadanos. Una de las características de este portal es que no contiene
exclusivamente servicios públicos, sino que junto a ellos integra la posibilidad de acceso a
servicios privados. El propósito inicial es demostrar lo que puede ser un planteamiento de
diseño centrado en las necesidades de los ciudadanos, y no en las necesidades del colectivo
organizativo. Por ello, los servicios de gobierno se ordenan de una manera lógica para
satisfacer las demandas de los distintos colectivos que pueden utilizar la aplicación. Los
servicios se ordenan alrededor de una “vida” o “viaje vital” de la persona o empresa, en función
de su perfil. Para un acontecimiento determinado, el centro permite a los usuarios encontrar
cualquier procedimiento necesario que deba ser seguido o ser realizado para solicitar servicios
y recibir servicios. A lo largo del “viaje” o “acontecimiento de vida” se estructura un conjunto de
“ciudades” o puntos de información, que son sistemas de coordinados de prestación de
servicios integrados de distintos ministerios. A su vez, se facilita la conexión con aquellos
accesos de instituciones privadas que pueden desarrollar iniciativas vinculadas con los distintos
nodos o secuencias vitales.
En el caso de Singapur hay que resaltar el papel proactivo de las instituciones
gubernamentales. Se entiende como responsabilidad del gobierno el anticipar demanda y
preparar al ciudadano para el uso de la nueva tecnología. En este sentido, desde el gobierno
se intenta promocionar la sensación de urgencia en la adopción de la nueva tecnología de la
información, así como se subvenciona el acceso libre a Internet y se promueve la extensión de
programas de formación en habilidades de uso.
GOBERNABILIDAD ELECTRÓNICA LOCAL
Módulo 1: Administración electrónica local
1.3 Análisis de experiencias de Administración “on line”
24
En relación a las empresas, la contratación pública del gobierno es utilizada como forma de
incentivo para que estas adopten el uso de las TIC. El sistema GeBIZ, contratación electrónica
del gobierno (http://www.gebiz.gov.sg), está pensado en esta dirección. El sistema cubre el
ciclo entero de la contratación pública, desde el anuncio de especificaciones de requisitos, la
oferta, la negociación, el precontrato y el pago. Todo el proceso está estructurado en base a
sistemas transaccionales que incorporan certificación y seguridad de autentificación. La
motivación para desarrollar GeBIZ es estratégica, y va más allá de la consideración de los
posibles ahorros directos en la eficiencia de las transacciones económicas. Se busca estimular
el desarrollo del e-comercio en todo el territorio, con independencia de la ubicación local de las
empresas.
En cuarto lugar, podemos referirnos al caso de los Estados Unidos de Norteamérica, que se
constituyen como pioneros en la adopción de iniciativas de uso de la tecnología como elemento
estructurador del proceso de interelación entre administración y ciudadano, en especial a
escala estatal y local. Esta estrategia de acción está basada en un conjunto de principios de
actuación:
a) En la importancia de la capacitación en materia de TIC de los recursos humanos tanto
locales como estatales, incluyendo al personal con responsabilidad política y gerencial.
b) En la promoción y el reconocimiento para los empleados que sugieran las nuevas e
innovadoras aplicaciones vinculadas al uso gubernamental de Internet.
c) En la colaboración con las instituciones de investigación para la experimentación con
aplicaciones avanzadas.
d) En el desarrollo de mecanismos para la detección de las demandas de los ciudadanos en
relación a los servicios que tengan que desarrollarse vía utilización de TIC
e) En el establecimiento de fórmulas legislativas que incentiven a las instituciones públicas al
uso de las TIC, por ejemplo, requiriendo a las agencias locales automatizar sus procesos
de la concesión de contratos antes de una determinada fecha .
Uno de los puntos fuertes de la experiencia estadounidense, reside en la labor de identificación
y adopción de las mejores prácticas desarrolladas tanto en organizaciones del sector público
como del privado. Existe un gran número de las organizaciones públicas y agencias que tienen
la responsabilidad de ayudar a los departamentos administrativos a planificar sus iniciativas de
e-gobierno: El “Chief Information Officers Council” (www.cio.gov) es un foro interadministrativo
de reflexión sobre las mejorar prácticas en el diseño, la modernización, el uso, y el
funcionamiento de los recursos de la información de las instituciones públicas estatales y
locales. La “National Partnership for Reinventing Government” (www.npr.gov), es una
institución dedicada al análisis de los sistemas de trabajo del gobierno federal. La “Government
Information Technology Service Board“ (www.gits.gov), promueve las estrategias de gobierno
electrónico a través de la financiación de proyectos innovadores en la prestación de servicios
públicos, animando la posterior difusión de las experiencias que hayan resultado más exitosas.
La “Office of Government-wide Policy (http://policyworks.gov/org/main/mg/intergov/) es una
organización interministerial que promueve la realización de iniciativas horizontales de
actuación, que integren la labor de distintas instituciones públicas, a través de la detección de
oportunidades comunes y del establecimiento de sistemas para compartir y financiar costes.
GOBERNABILIDAD ELECTRÓNICA LOCAL
Módulo 1: Administración electrónica local
1.3 Análisis de experiencias de Administración “on line”
25
Las experiencias estudiadas hasta el momento nos sirven para mostrar elementos estratégicos
clave en la configuración de dinámicas de introducción de iniciativas de administración electrónica.
A partir de aquí, y en el siguiente epígrafe, nos adentraremos en el análisis de un estudio de caso
de estructuración de un sistema de administración electrónica de implantación a escala local.
GOBERNABILIDAD ELECTRÓNICA LOCAL
Módulo 1: Administración electrónica local
1.3 Análisis de experiencias de Administración “on line”
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1.3.2 Un estudio de caso de Administración electrónica a escala local: la
“Administració Oberta” de Cataluña
En España se están desarrollando en los últimos años distintas iniciativas exitosas de
introducción del uso intensivo de las TIC por parte de las Administraciones Públicas. Una de las
experiencias con mayor impacto local es el que se desarrolla en Cataluña, nacionalidad
histórica con un gobierno autónomo (Generalitat de Cataluña), que con una población de seis
millones de habitantes, es una de las regiones con mayor desarrollo económico y social del
estado español. El gobierno de la Generalitat de Cataluña ha desarrollado proyectos
sectoriales relativos a la introducción del uso intensivo de las nuevas tecnologías de la
información en diferentes sectores vinculados con los servicios públicos. Entre otros podemos
mencionar el portal educativo Edu365, la creación de la universidad virtual Universitat Oberta
de Cataluña, servicios vía Internet como los del Instituto Catalán del Tránsito o los del Servicio
de Meteorología de Cataluña, Turismo, o sanidad. Todos ellos cuentan con distintas
posibilidades de tramitación administrativa y se localizan a las páginas Web desarrolladas por
los Departamentos de la Generalitat.
En julio del año 2000 aparece la voluntad política explícita de integrar las diferentes iniciativas
sectoriales en un proyecto global y coordinado que tenga por objetivo posibilitar una oferta de
servicios de la Administración Pública adaptada al entorno de las nuevas tecnologías de la
información. Esta voluntad se concretó en mediante uno acuerdo institucional que firmaron el
gobierno de la Generalitat, y las municipalidades y otros entes locales de Cataluña, integrados
en Localret (institución que agrupa a los municipios catalanes en temas de SI). En el acuerdo
se decidió impulsar la creación del Portal de las administraciones catalanas que posibilitara las
transacciones en línea tanto para los municipios, como para el propio gobierno autónomo
regional. Juntamente a esta apuesta por la modernización administrativa, y como fruto del
acuerdo entre la Generalitat y las instituciones locales, también se plantearon otros ámbitos
comunes de actuación, como el establecimiento de un observatorio de la evolución del uso de
las TIC; la creación de la Agencia Catalana de Certificación, encargada de garantizar la gestión
de la firma electrónica; el desarrollo de una red pública de sitios de acceso a Internet o el
desarrollo de programas de formación en la utilización de nuevas tecnologías para los
trabajadores de las administraciones catalanas. Fruto de esta sensibilización, el 23 julio del año
2001 se firmó al Parlamento de Cataluña el “Pacto para la promoción y el desarrollo de la
Sociedad de la Información a las Administraciones públicas catalanas”, iniciativa que aglutinaba
a la Generalitat, todos los grupos políticos del Parlamento y Localret.
El nuevo Pacto era una extensión de los planteamientos acordados el julio del año anterior,
dándole cobertura política, y establecía una cierta conexión conceptual con las directrices de
los diferentes planes en vigor sobre la sociedad de la Información en los diferentes niveles de
gobierno: desde el plan estratégico catalán en materia de TICs “Catalunya en Xarxa”, hasta la
iniciativa e-Europe de la Comisión Europea. El pacto intentaba establecer objetivos específicos,
especialmente entorno al proyecto de portal de prestación de servicios públicos “on line”
denominado “Administración Oberta de Catalunya” (AOC), que en el fondo constituía el
proyecto central del pacto político e institucional. En este sentido, y especialmente con respecto
al proyecto AOC, el plan establecía compromisos para las distintas entidades firmantes, y de
forma más detallada acciones concretas, que tenían que implementarse con fechas precisas:
GOBERNABILIDAD ELECTRÓNICA LOCAL
Módulo 1: Administración electrónica local
1.3 Análisis de experiencias de Administración “on line”
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se planteaba que a finales del 2002 estuviese lista la red la información básica de los diferentes
gobiernos, o que en esta fecha se pudiera garantizar la tramitación de un cierto número de
expedientes administrativos vía Internet. Con este objetivo se diseñaba en el Pacto un
Consorcio para la creación de la Administración Oberta de Catalunya como instrumento de
coordinación de los esfuerzos de las diferentes Administraciones hacia las iniciativas del
gobierno electrónico.
El Consorcio entre gobierno regional y gobiernos locales, acabó estableciéndose durante el
enero del 2002 con una participación del 60% de la Generalitat y del 40% de Localret. En los
meses siguientes el Consorcio se puso en funcionamiento, con el objetivo de asegurar una
implantación coordinada de servicios públicos en línea, garantizando un conjunto de servicios
básicos a través de internet por parte del conjunto de las administraciones catalanas. Por otro
lado, el Pacto promovió la creación de la Agencia Catalana de Certificación como un ente
emisor de certificados de firmas digitales, y también planteó el establecimiento de una tarjeta
unificada para los ciudadanos de Cataluña con el objetivo de facilitar el acceso a los servicios
de las administraciones catalanas.
Con estas actuaciones, el objetivo del Pacto es desarrollar una visión integrada de los trámites
administrativos, a la vez que crear un portal catalán “único” que permita la interconexión de las
bases de datos y de los procedimientos administrativos entre diferentes Administraciones
Públicas. Para ello como institución coordinadora del nuevo portal, se crea la empresa pública
“Servicios Públicos Electrónicos S.A.” (PuntCat), con el objetivo de ser la distribuidora a través
de internet de los servicios públicos responsabilidad de las distintas administraciones locales y
regionales. Todo este entramado institucional se completa con la creación de la Agencia
Catalana de Protección de Datos, que tiene como misión garantizar el buen uso de la
información por parte de las Administraciones y las empresas. Dada la relativa novedad de
todas estas iniciativas.
El Pacto Institucional de julio de 2001 recoge también todo un conjunto de iniciativas de
transformación organizativa de las Administraciones. Así se pretende optimizar los recursos de
las Administraciones Catalanas a través de la coordinación de ciertas actividades, como la
contratación administrativa, o la gestión de los recursos humanos. También se promueve el uso
de las TIC como forma de mejora de la participación política de los ciudadanos y la garantía de
la seguridad, la igualdad y la no discriminación en el acceso a la red telemática. Respecto el
tema de la cohesión social y su plasmación en la denominada “fractura digital”, el Pacto plantea
ir más allá de lo establecido en el plan estratégico “Catalunya en Xarxa” y crear un número de
puntos públicos de acceso gratuito a Internet que equipare Cataluña con los estándares
europeos mas adelantados. Para ello se diseña un programa de creación de telecentros
cofinanciado por el gobierno regional y por los gobiernos locales para la extensión de puntos
gratuitos de conexión a la red, a la vez que para facilitar formación básica de uso de las TIC.
Entre las anteriores propuestas de actuación, el proyecto de portal único administrativo AOC es
el que presenta un mayor alcance y proyección de impacto cara los ciudadanos. Vamos a
analizar con mas profundización su contenido.
GOBERNABILIDAD ELECTRÓNICA LOCAL
Módulo 1: Administración electrónica local
1.3 Análisis de experiencias de Administración “on line”
28
En la AOC se definen cuatro grandes ámbitos de actuación. El primero atañe a las relaciones
entre Administración Autonómica y Local con los ciudadanos. Se quiere conseguir ofrecer los
servicios de las Instituciones públicas a través de una única entidad que funcionaría como
portal o supermercado de servicios. Es decir, el portal se convierte en distribuidor de los
servicios electrónicos de las Administraciones catalanas. Los canales de comunicación que se
plantean para la distribución de servicios son abiertos: Internet, teléfono móvil o fijo y fax, con la
previsión de que se puedan incorporar nuevos mecanismos de interacción, en función del
desarrollo tecnológico. Esto implica que son las Administraciones las que tienen que
previamente reestructurar sus procedimientos de actuación, adaptándolos al entorno de
transacción virtual, y posteriormente utilizar la plataforma de la AOC como elemento de difusión
y vinculación directa con los ciudadanos.
El diseño del potal de la AOC denominado www.cat365.net se caracteriza por su intento de
facilitar la distribución de los servicios administrativos a partir de una orientación directa del
servicio público respecto las necesidades de ciudadanos y empresas. La organización del
sistema de gestión tiene que partir del que se considerarían “hechos vitales”, asociando
servicios de diferentes Entes públicos a una respuesta administrativa frente un problema del
ciudadano: por ejemplo crear una empresa o cambiar de domicilio. Es decir, la clave está en
poder vincular a través de una plataforma telemática la tramitación de diferentes expedientes
en varias Administraciones de forma vinculada y ágil. El objetivo es disminuir de esta forma
parte de los costes de transacción que existen por ciudadanos y empresas en la gestión de sus
relaciones con la Administración.
Para conseguir el funcionamiento de un portal interadministrativo deben afrontarse problemas
de reorganización y reingeniería administrativa y procedimental, de vinculación de las
diferentes fases de los expedientes, de tramitación conjunta en varias Administraciones, de
compatibilización de bases de datos desconexas, o de compartir distintas culturas
administrativas. Todos estos problemas que no se solucionan sólo con el establecimiento de un
portal distribuidor. Por ello, desde un primer momento se detectó como necesidad básica el
facilitar a las administraciones locales de recursos suficientes para iniciar procesos de
reingeniería organizativa. Así se establecen líneas de financiación, participadas tanto por el
gobierno regional, como por los gobiernos locales con este objetivo.
El segundo ámbito de impacto de la AOC se vincula con la mejora de las relaciones entre las
Administraciones y sus proveedores de bienes y servicios. Se quiere contribuir a disminuir el índice
de compras y contrataciones no agregadas y aprovechar mejor las economías de escala que
puedan suponer las licitaciones conjuntas entre el gobierno de la Generalitat y los Gobiernos
Locales, con la intención de disminuir costes y conseguir mejores condiciones contractuales
respecto los proveedores. Esto supone previamente coordinar y homologar procesos de
concursos, contratas, requerimientos de ofertas o valoraciones de productos. Por otro lado,
aunque es evidente que una concentración de la demanda puede dar una mejor posición
negociadora a la Administración, es importante definir con claridad qué es lo que se prioriza como
base de la contratación centralizada con los proveedores, y qué utilidades pueden seguir con
gestión descentralizada, para garantizar la autonomía de las entidades locales.
GOBERNABILIDAD ELECTRÓNICA LOCAL
Módulo 1: Administración electrónica local
1.3 Análisis de experiencias de Administración “on line”
29
El tercero campo de acción de la AOC abarca la Intranet corporativa, centrada en los sistemas de
información del gobierno autónomo de la Generalitat, con el objetivo de sistematitzar y
compatibilitzar los recursos informativos y de gestión de todos sus Departamentos. El objetivo es
que los trabajadores públicos puedan compartir recursos y acceder a aquellos items informativos
que necesiten en su trabajo. La interconexión de las Intranets departamentales, es un tema
complejo. Es usual que en en el seno de una misma administración pública se hayan desarrollado
de forma departamental distintos sistemas de gestión de la información, en algunos casos
incompatibles, y que responden a las necesidades concretas de gestión de un departamento
público que posiblemente no son las mismas que las de otro. Por ello, de nuevo hace falta una
tarea previa de homologación y compatibilitzación de sistemas de información y gestión, para
conseguir el funcionamiento de una auténtica intranet común. El proyecto AOC supone un impulso
en esta dirección. Un primero paso es la redefinición de procesos de actuación, aprovechando la
introducción de la tramitación informática de expedientes a través de la firma electrónica por parte
de los funcionarios.
El último ámbito de objetivos de la AOC abarca la facilitación de las relaciones electrónicas entre
las distintas Administraciones públicas catalanas, y mas allá, entre estas y las otras
Administraciones del Estado y las de caracter supraestatal. Para ello el proyecto cuenta con la
definición de las líneas básicas de los sistemas que deben integrar la conexión de la estructura
telemática administrativa catalana, con el resto de niveles administrativos.
En cuanto al calendario de implantación, se establecen distintas fases. En la fase primera, para
junio del 2002, se propone instaurar la plataforma técnica y los módulos comunes, poner en
marcha de el portal www.cat365.net y la Agencia Catalana de Certificación, y empezar así con
la oferta de servicios, creando a su vez, la tarjeta de servicios electrónicos. En la fase siguiente,
septiembre del 2002, el objetivo fue la inclusión de 100 servicios, posibilitado la ejecución de
todos los sistemas de tramitación a pleno rendimiento. Para la tercera fase programada para
diciembre de 2002, se plantó incorporar la tramitación interadministrativa, crear el portal del
empleado público y empezar a la gestión integrada de relaciones con los proveedores, y
desarrollar un análisis de necesidades y demandas.
El inicio de actividades del portal fue efectiva el mes de julio de 2002, aunque con una oferta
reducida de servicios, que poco a poco fue adaptándose a las previsiones. Un elemento
especialmente crítico, para este objetivo, fue conseguir mantener suficiente apoyo político,
estableciendo los equilibrios necesarios entre la amplía coalición de actores que le dio el
impulso inicial, y superar así los problemas de coordinación que debieron de afrontarse.
Uno de los “puntos fuertes” de la experiencia de Cataluña en materia de Administración
electrónica ha sido la apuesta por consolidar un marco de trabajo común en la esfera local. El
consorcio Localret que lidera este proyecto está formado por 782 municipios catalanes, que
engloban el 99% de la población catalana, las dos entidades municipalistas (la Asociación
Catalana de Municipios y Comarcas y la Federación de Municipios de Cataluña), y las cuatro
Diputaciones Provinciales. El objetivo de Localret es incentivar a la esfera local en la promoción
de la utilización de las TIC, a la vez que trabajar por un despliegue equilibrado de las redes de
telecomunicaciones en el territorio catalán. En estas líneas de trabajo, promueve la creación de
Planos Directores para la Sociedad de la Información, estableciendo diagnosis local e
GOBERNABILIDAD ELECTRÓNICA LOCAL
Módulo 1: Administración electrónica local
1.3 Análisis de experiencias de Administración “on line”
30
identificando estrategias de acción, coordina la negociación con otras entidades y con los
operadores de telecomunicaciones para conseguir mejores servicios para los Ayuntamientos, a
la vez que asesora a los entes locales en todo aquello que se relaciona con la implantación de
la Sociedad de la Información a escala local.
El hecho que el mundo local, en este tema, esté vinculado en un organismo común que se
constituya como interlocutor directo, ha facilitado el impulso de los acuerdos sobre
Administración electrónica en Cataluña. Los acuerdos impulsados conjuntamente por la
Generalitat y Localret, desde la configuración del Plan Estratégico “Catalunya en Xarxa”, hasta
la firma del Pacto de julio de 2001, son una clara muestra del dinamismo de relación
interadministrativa catalana. Los retos no obstante, son muy importantes: en el Pacto
Institucional entre la Generalitat y los entes locales, se acordó financiar, a cargo de la
Generalitat, durante el año 2002 la cantidad de seis millones de euros para adjudicar a las
Administraciones locales iniciativas de reingeniería de procesos, a fin de asegurar su
participación en el Portal compartido de las Administraciones catalanas. Aún así, el esfuerzo
económico se comparte, puesto que las entidades municipales han de aportar una cantidad
igual con el mismo objetivo, ya sea con recursos propios o mediante convenios con entidades
supramunicipals.
El proyecto AOC, como todos los proyectos de introducción de estrategias de administración
electrónica a escala local, el muy complejo, y tiene que comportar un alto grado de
reestructuración del funcionamiento de las Administraciones que lo integran. Las
transformaciones que requiere una Administración electrónica no son sólo normativas, si no
que por un lado requieren evoluciones técnicas (equipamiento, redes, conexiones,
aplicaciones), formativas (capacitación de los trabajadores en habilidades de gestión de los
nuevos procesos electrónicos ), organizativas y procedimentales (nuevos circuitos
administrativos, reingeniería de procesos), y especialmente culturales (modificación de hábitos
de actuación y comunicación, esfuerzo en vencer las resistencias al cambio, creación de una
nueva cultura de servicio). Esto hace que los proyectos de instauración de iniciativas de
administración electrónica sean a la vez una oportunidad y un peligro. Oportunidad de
introducir un cambio y transformación evidente de la Administración, que tenga un impacto
sobre el ciudadano, en términos de mejora de los servicios, disminución de costes y aumento
de la valoración de la acción administrativa. Pero por otro lado, también se corre el peligro que
el proyecto quede sin un impacto real, si no se asumen los cambios organizativos necesarios,
si no existe un liderazgo político suficiente para afrontar las resistencias al cambio que
indudablemente aparecen, o si no se otorgan los recursos suficientes que posibiliten las
difíciles transformaciones de las que antes hacíamos mención.
GOBERNABILIDAD ELECTRÓNICA LOCAL
Módulo 1: Administración electrónica local
1.3 Análisis de experiencias de Administración “on line”
31
1.3.3 Reflexiones finales sobre la Administración electrónica
Hemos de resaltar un alto grado de convergencia que en los últimos años se está dando
respecto al desarrollo de iniciativas locales de Administración electrónica. Ello es resultado de
la influencia del mimetismo o "transferencia de políticas" que se da a partir de la adopción de
estrategias que en otros contextos han resultado positivas (Sancho, 2002a). Este hecho es
común: ante situaciones de incertidumbre, las organizaciones tienden a adoptar fórmulas
institucionales aceptadas y consolidadas en su entorno de referencia. Meyer y Rowan apuntan
al respecto que “las organizaciones tienden a incorporar las prácticas y los procesos definidos
por los conceptos predominantes en el ámbito organizativo y que están socialmente
institucionalizados” (1991: 41). En estos casos los actores obvian las estrategias de exploración
y apuestan por aplicar soluciones o respuestas ya probadas en el pasado por la misma
organización o por otras organizaciones presentes en el entorno referencia (DiMaggio y Powell,
1991).
Para el caso del Gobierno electrónico el peso de los referentes se revela como esencial en la
medida en que muchas instituciones suelen carecer de recursos propios para la
experimentación y desarrollo de alternativas sólidas.
En este sentido, DiMaggio y Powell (1991) distinguen dos tipos de “isomorfismo” institucional.
En primer lugar, un isomorfismo "coercitivo" a partir de las presiones formales o informales
ejercidas por las instituciones supranacionales, cuyo objetivo es facilitar la coordinación de las
políticas sobre Administración electrónica de los distintos países. Sería el caso de la acción de
la Unión Europea sobre los estados miembros, que ha propiciado la emergencia de una
agenda común en materia de telecomunicaciones e introducción de las TIC en la
Administración pública: desde los años ochenta, las iniciativas europeas se convirtieron en una
referencia obligatoria para los políticos y actores europeos a escala nacional (Alabau, 1998).
En segundo lugar, podemos hablar de un isomorfismo "mimético", que supone la imitación de
referentes que se consideran ejemplos a seguir. Así, los “policy makers” nacionales aprenden
las "lecciones" de éxito o fracaso de intervención pública de otros países, mimetizando
alternativas de actuación. Este tipo de isomorfismo está propiciado por el fortalecimiento de las
redes internacionales de profesionales que intercambian conocimientos y experiencias,
favoreciéndose la extensión de las "prácticas consideradas adecuadas" (Sancho, 2002b).
En correspondencia con el isomorfismo institucional, el concepto de “decoupling” o “desacople”
muestra el desajuste entre las instituciones formales y el funcionamiento efectivo de la
organización.
En este sentido, diversos autores han indicado el peligro de la desvinculación de las estructuras
formales respecto a las actividades que deben desarrollar (Meyer and Rowan, 1991; Meyer /
Scott, 1992; Tolbert and Zucker, 1996). El decoupling es una respuesta de la organización al
isomorfismo institucional cuando este entra en conflicto con sus valores predominantes (aunque
sea a nivel informal) o bien cuando el conflicto se produce por la existencia de diversos contextos
de referencia (diversos marcos institucionales con pautas institucionales que no se ajustan entre
sí). De ahí parte de las resistencias a la introducción de las iniciativas de Administración
GOBERNABILIDAD ELECTRÓNICA LOCAL
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1.3 Análisis de experiencias de Administración “on line”
32
electrónica. Estas requieren cierta flexibilidad en la interpretación de las instituciones formales para
que puedan ser aceptadas por los distintos agentes organizativos.
Para el caso de las iniciativas, de Administración electrónica, podemos hablar de convergencia
al menos en cuatro niveles (Pollitt, / Bouckaert, 2000):
· Convergencia de discurso (covergence of talk), en relación a las similitudes en cuanto a
las declaraciones realizadas, a modo de surgimiento del enfoque como paradigma
dominante, retóricamente hablando.
· Convergencia de decisiones (convergence of decisions), refiriéndose a los
posicionamientos más concretos de los gobiernos de cara a implantar iniciativas de
Gobierno electrónico.
· Convergencia de prácticas actuales (convergence of actual practices), trasladando el
énfasis en las actuaciones operativas, muchas veces disociadas tanto del discurso
como de los posicionamientos concretos.
· Convergencia de resultados (convergence of results), en relación al resultado final, al
punto de llegada, puesto que aunque eventualmente podría haber una convergencia de
resultados, de técnicas y prácticas, puede que ello no se relacione con el impacto
producido en los respectivos entornos.
Hemos escuchado muchas veces posiciones que argumentan que la administración
electrónica es la solución a muchos de los problemas que presentan nuestras Administraciones
públicas, e incluso a los relativos a los problemas de gobernabilidad. Nosotros preferimos
adoptar una posición mucho más escéptica, que aún reconociendo el potencial de cambio que
presenta la utilización de las TIC por parte de los gobiernos, es consciente de las limitaciones
que en la actualidad ello presenta.
Para algunos autores, la administración electrónica constituye la vía para superar el retraso en
el desarrollo de la consolidación institucional tanto del servicio público como de una buena
gobernabilidad, pero creemos que este tipo de visión no se corresponde con la realidad, y es
peligrosa en el sentido de que puede generar expectativas que difícilmente puedan cumplirse,
generando una visión negativa y desconfianza respecto a la utilidad del uso intensivo de las
TIC en la acción gubernamental.
Hemos de ser conscientes de las aportaciones reales que hoy ofrecen las TIC. Constituyen una
oportunidad de innovación y ofrecen vías para la introducción de mejoras en la acción de los
poderes públicos. Mejoras que aunque limitadas, es bueno no prescindir de ellas si queremos
avanzar hacia la modernización del Sector Público, pero como hemos comentado más arriba,
mejoras que no pueden sustituir la acción y el compromiso político cara a la consolidación
institucional de nuestras Administraciones públicas. Por ello, creemos importante poner énfasis
en un conjunto de factores clave en el desarrollo de inciativas de Administración electrónica, y
que se muestran como factores de éxito que deben ser tenidos en cuenta en los programas de
introducción de iniciativas de gobierno electrónico:
GOBERNABILIDAD ELECTRÓNICA LOCAL
Módulo 1: Administración electrónica local
1.3 Análisis de experiencias de Administración “on line”
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1. La necesidad de conocer las demandas de los colectivos a los que se quiere prestar
servicio de administración electrónica y adaptar la prestación a las características de las
necesidades detectadas.
2. La importancia de la reorganización: para que una iniciativa de administración electrónica
funcione es necesario previamente introducir cambios organizativos, formación, motivación
de recursos humanos y reingeniería de procesos en el área administrativa en donde se
quiera implantar. Hay que prestar una especial atención al rol de gerente público que debe
liderar el proceso y que es el que recibe gran parte de la presión político administrativa.
3. Los servicios públicos en línea generan muchas expectativas, por lo que hay que
demostrar capacidad de respuesta rápida y segura. Debe evitarse “vender” la bondad de
los nuevos servicios electrónicos sin que ello se corresponda con la realidad.
4. La difusión de los servicios en línea han de garantizar la no exclusión de colectivos
ciudadanos, por lo que deben ser complementados con políticas de promoción del acceso
a la red.
5. Deben establecerse estrategias de comunicación de los nuevos servicios, centradas en el
valor que se ofrece al ciudadano. Junto a ello, es importante realizar una oferta de
incentivos para conseguir un primer núcleo crítico de usuarios.
6. Compartir información, consensuar los proyectos, incentivar la participación y la implicación
del personal dentro de la propia organización es un elemento clave para el éxito de un
proyecto de administración electrónica.
7. Debe existir un liderazgo político fuerte y situado al más alto nivel, para conseguir superar
las resistencias al cambio y garantizar la implantación horizontal de los proyectos.
8. Son necesarios recursos económicos, pero también recursos en términos de conocimiento,
formación y capacitación técnica de funcionarios y gerentes, así como recursos éticos
fomentando una cultura de servicio público.
9. Las iniciativas de gobierno electrónico deben insertarse dentro de los programas generales
de mejora y modernización de la administración pública, teniendo en cuenta los cambios
institucionales y legales que deban llevarse a cabo.
Como hemos visto, los procesos de desarrollo de la Administración electrónica presentan
claras oportunidades como sistemas de mejora del funcionamiento administrativo, pero a la
vez, plantean riesgos en cuanto a su capacidad de mantener o hacer aumentar las dinámicas
de exclusión económica, social, cultural o territorial. Que la balanza se decante hacia un lado o
hacia otro, no será sino el resultado de la apuesta y compromiso político del gobernante, y en
definitiva, de una auténtica consolidación institucional de nuestras Administraciones en base a
los principios de actuación públicos: ahí está el reto de la Política.