PAPER 2 Nueva Propuesta para Leer la Teoría Administrativa Moderna

Economía, Sociedad y Territorio, vol. IV, núm. 16, 2004, 747-764 753
Una nueva propuesta para leer la
teoría administrativa moderna
PICHARDO PAGAZA, IGNACIO (2004), MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
PROPUESTA PARA UNA REFORMA INAPLAZABLE, EL COLEGIO MEXIQUENSE, A.C. -
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES, UNAM, ZINACANTEPEC,
MÉXICO, 391 PP., ISBN: 970-669-063-8.
La modernización administrativa en el mundo ha formado parte
importante de las agendas de los gobiernos tanto por la necesidad
de hacerse más eficientes de cara a los ciudadanos, como por la
presión para hacer frente a las tareas del mercado.
Además de la introducción y una parte final de conclusiones,
el libro se divide en doce capítulos, a través de los cuales el autor
propone una visión moderna y actual para esa ‘reforma inaplazable’
que, entiende, se hace necesaria para poner al día con eficiencia,
eficacia, ética y economía la actividad pública del país.
Es cierto que el tema de la modernización administrativa ha
sido analizado desde diferentes perspectivas tanto teóricas como
prácticas en cada organización. Lo que resulta poco frecuente es
encontrar un texto que ofrezca un cuerpo teórico diverso que
sustente la explicación de los fenómenos administrativos orientados
a fenómenos concretos y reales de la administración pública.
Este libro tiene esa característica.
En la introducción, el autor expone los motivos por los que
eligió trabajar el tema y la manera en que lo aborda a lo largo del
libro. Afirma que el haber adoptado el concepto de función administrativa
‘fayoliana’, pudiera repercutir en la apreciación de
un libro desarticulado o inconexo, lo mismo que se pensase que
los casos prácticos que son tratados hubiesen sido escogidos al
azar “sin análisis riguroso de los antecedentes de cada tema”. Como
él mismo lo justifica en los párrafos que siguen a esas consideraciones,
al autor no le interesó ceñirse al uso de una sola corriente
teórica que apoyara la explicación de las experiencias sobre reformas
de modernización administrativa, pues esto hubiese limitado
las posibilidades del análisis.
Tampoco siguió una mera secuencia cronológica de análisis de
las reformas de primera, segunda y tercera ola. Congruente con
su postura inicial, prefirió más bien guiarse por la lógica de una
experiencia administrativa interna, por la práctica de la adminis-
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tración más que por un análisis general y genérico, que si bien
podría pensarse útil para todos los casos, no sería aprovechable al
olvidar las particularidades de las experiencias de cada país, las
cuales, como bien señala el autor: “han desafiado al tiempo y a
los avances teóricos y tecnológicos de las disciplinas de la administración”.
Es justamente el hecho de que el autor no se ciña a una sola
teoría o esquemas rígidos de análisis e interpretación lo que constituye,
desde mi punto de vista, el aporte más importante de este
libro.
Como es conocido, hasta los años ochenta en ciencias sociales
se recurría a establecer un modelo teórico de explicación, generalmente
estructuralista o funcionalista, o tal vez marxista, y a
partir de allí se interpretaba la realidad, forzándola muchas veces
a entrar en el marco teórico que se había definido previamente.
Si bien en la actualidad esto ha cambiado, ello ha dificultado
el trabajo teórico del investigador social. Hoy en día, ya no hay
más paradigmas únicos de explicación, ni esquemas rígidos para
la interpretación. Por el contrario, ahora se recurre al uso ecléctico
de varias teorías que apoyen la explicación e interpretación de
los fenómenos, en este caso administrativos.
Justamente es eso lo que hace el autor. Usa las diversas teorías
o corrientes teóricas para dar explicación a los complejos fenómenos
de la modernización administrativa, tarea que una sola
teoría impediría llevar a cabo. El autor, por cierto, lo hace recurriendo
de una manera muy atinada a su propia y vasta experiencia
en la administración pública local, nacional e internacional.
Es decir, no estamos ante un trabajo puramente teórico, o como
el propio autor señala, un trabajo de pretensión meramente filosófica.
Estamos ante un manual de consulta de teoría administrativa
moderna que, además, ofrece lo que el autor llama un ‘mapa
de ruta’ que pudiera permitir, de manera coherente, sistematizada
y clara, alcanzar la ‘reforma administrativa inaplazable’ que
hoy es necesaria.
Al ser un texto sobre modernización administrativa actual, las
medidas sugeridas se alejan de la idea peyorativa de ‘burocracia’
y están orientadas a buscar organizaciones más ligeras, con mínimas
estructuras verticales, centradas en los intereses ciudadanos,
que sean participativas y que estén preocupadas por la calidad de
los servicios que se prestan a la comunidad; que sean también
respetuosas de los derechos humanos, que estén imbuidas en un
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espíritu de ética pública, a más de estar auxiliadas por el uso de la
informática y por las nuevas técnicas de información y comunicación.
De este modo, el autor aborda los principios que sostienen la
modernización administrativa y la lógica de la modernización,
particularmente la que se vincula con la reforma del Estado. Destaca
la importancia de la planeación, pero no la planeación tradicional
que empieza con buenos objetivos y acaba en un documento
que se guarda en un cajón. No, el autor señala la importancia
de modos actuales de planeación, principalmente la de orden estratégico.
Nos precisa también sobre la importancia de la autoridad
y las dificultades que pueden tener los esquemas sumamente
jerarquizados de gobierno. Por otra parte, resalta la importancia
de los líderes de las organizaciones públicas como elementos indispensables
para el impulso y éxito de las iniciativas de modernización;
y claramente precisa que, sin líderes efectivos, no puede
haber avance social alguno.
De manera destacada el texto aborda el tema de la “nueva
gestión pública”, o “nueva gerencia pública” como una tendencia
prácticamente global de modernización; sin embargo, el autor
previene y alerta con certeza sobre algunas medidas que, derivadas
de esta corriente, pueden no ser eficientes en todos los contextos.
En otra parte de la obra se abordan las diversas modalidades
de prestación de servicios, sus posibilidades y limitaciones, y la
inclusión de nuevos y diversos actores para la ejecución de tareas
antes consideradas exclusivas del ámbito gubernamental. Relacionada
con este tema se encuentra, sin duda, la evaluación de la
calidad de los servicios, aspecto crucial de la administración pública
en una época en la que los ciudadanos tienen un papel más
activo en el justo reclamo por mejores servicios y programas públicos
más útiles a la sociedad y no para el mero lucimiento de los
gobernantes.
En este propio contexto se trata otro de los aspectos que está
modificando muchas prácticas de la administración y también de
las relaciones de los ciudadanos con el gobierno, como lo es el
denominado gobierno electrónico. El uso de nuevos instrumentos
de informática y comunicación, en prácticamente todos los países
y niveles de gobierno, está propiciando sin duda una nueva
percepción del espacio gubernamental. Si bien es cierto que el
gobierno electrónico permite una mayor agilidad en trámites y
prestación de servicios, además de mayor transparencia y neutra756
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lidad en el trato, el autor previene acerca del riesgo de que este
esquema electrónico, si está mal planeado y diseñado, aleje a los
ciudadanos de la administración, se pierda la necesaria interacción
con los funcionarios y se convierta ‘la máquina’ en la única
vía de comunicación entre gobierno y sociedad.
Por último, aunque todos los temas abordados en el libro son
de muy actual y amplio análisis y seguramente no exentos de polémica,
es necesario realizar algunas reflexiones más puntuales en
torno a dos de ellos. Uno sobre la ya mencionada “nueva gestión
pública” y el otro sobre “la ética en el servicio público”. Sobre
todo porque en el caso de México están coexistiendo en nuestro
tiempo medidas de la ‘nueva gerencia pública’, con otras que podríamos
llamar las ‘reformas administrativas tradicionales’.
En los últimos veinticinco años, las técnicas de la ‘nueva gerencia
pública’, originadas en el ‘tatcherismo’ de Inglaterra y el
‘reaganismo’ de Estados Unidos, se han instalado en México con
distinta intensidad. Como el autor menciona, las ideas del nuevo
pensamiento económico y la caída del ‘socialismo real’ abrieron
un espacio para cuestionar el papel del Estado en diversas esferas,
una de ellas el mercado. Estas tendencias generaron presiones
para ‘adelgazar’ el Estado en términos de reducir su tamaño, desaparecer
prácticamente todo sector paraestatal y disminuir drásticamente
el déficit fiscal, recortando presupuestos a programas
gubernamentales, sobre todo los de carácter social. Algunas de
las técnicas de esta corriente han estado orientadas a redefinir
procesos administrativos con el fin de racionalizar los recursos,
de atender a los ciudadanos con calidad como si fuesen ‘clientes’,
así como reducir al mínimo la participación del Estado en la regulación
de las acciones del mercado. Se propone también una
reformulación de la burocracia para que sea menos vertical y jerarquizada.
Si bien algunas de estas técnicas podrían parecer o ser razonables,
lo cierto es que se han aplicado básicamente en países anglosajones
con culturas administrativas distintas a la mexicana, por
lo que al transplantarlas de manera extralógica pudieran no dar
los mismos resultados. Es decir, que requieren un razonable proceso
de adaptación a nuestro medio e idiosincrasia.
Por otra parte, como hemos visto, los gobiernos al mismo tiempo
que impulsan medidas de la ‘nueva gerencia pública’, realizan
otras de la administración tradicional, por ejemplo mejoras en la
administración a través de la elaboración de manuales de organiEconomía,
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zación, la adopción de sistemas formales de control presupuestal
o de planeación, la mejora de los sistemas contables, creación de
departamentos de recursos humanos o la mejora de los catálogos
de servicios, entre otros. Lo que no sabemos es cuál puede ser el
resultado de aplicar técnicas de una y otra corrientes, cuestión
que aún no se aprecia a cabalidad.
Respecto al tema de ‘la ética en el servicio público’, es sin duda
de primer plano, tanto por la mayor demanda de los ciudadanos
que exigen honestidad y transparencia en el actuar de los empleados
públicos, como por los diversos casos de corrupción de los
que hemos tenido amplia información en los meses recientes. El
planteamiento del autor sobre este aspecto es relevante en el sentido
de que expone el tema de la ética no solamente como un
aspecto de moral y por lo tanto subjetivo. No, el autor sostiene
que en virtud de que se trata de la actuación de funcionarios gubernamentales,
la ética debe tener una acepción no sólo moral
sino también legal y por lo tanto contar con claras y quizá drásticas
sanciones para aquellos funcionarios que se alejen de los principios
éticos que deben ser cumplidos.
El libro no es sólo para académicos y estudiantes de licenciatura
y posgrado, sino también puede tener amplia utilidad para los
funcionarios y los políticos encargados de emprender los procesos
de reforma administrativa que requiere el sector público.
CARLOS F. QUINTANA ROLDÁN
El Colegio Mexiquense, A.C.
Correo-e: cquintana@cmq.edu.mx.